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法官责任豁免制度立法完善及建议

摘要:法官责任豁免制度是实现司法公正的重要制度之一。针对目前实践中法官责任豁免制度存在的问题,可通过提高法律位阶、形成主客一体“行为中心主义”的认定标准、构建司法化的追责程序等完善法官责任豁免制度,维护法官权利、司法公正。

关键词:法官责任豁免;法律位阶;责任认定标准;追责程序

1问题的提出

2015年,最高人民法院发布《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发〔2015〕13号)(以下简称《意见》),深化司法体制改革,完善人民法院司法责任制。目前,错案责任追究制是法官责任制度的主要内容之一,但一味追求社会公正、忽视法官职业保障的社会现状与司法责任制度设立的初衷相背离。法官并不是无所不能的“神”,仅是通过技能训练、拥有法律思维的常人,应给予一定的豁免权,否则难以真正实现司法公正。法官责任豁免是指法官在行使职权过程中受到法律的保护,法官的一些履职行为不会受到法律追究。有观点认为,法官应该拥有绝对的豁免权,对法官进行责任追究就是对司法独立的冲击,不利于法官独立行使司法权;也有观点认为,应当对法官进行严格的控制,不应该实行法官责任豁免[1]。两种观点皆有其不合理之处,第一种观点不利于约束法官的行为;第二种观点不利于维护法官的合法权益。实行法官责任豁免应当在法官独立与法官责任之间寻求一种平衡,不仅有利于维护法官的权利,而且有利于实现司法公正[2]。

2我国法官责任豁免制度的立法缺陷

2.1立法位阶低

我国法律实际上早就有法官责任豁免的相关内容,如《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)中第22条对法官不需要承担责任的情形作出具体的规定[3]。此外,2015年《意见》对法官不需承担责任的相关规定进行完善。但《办法》与《意见》仅是规范性文件,而豁免权是法官享有的一项重要权利,用规范性文件来赋予,司法威严不足,法律文件效力等级过低。同时,《办法》与《意见》仅是人民法院的内部文件,在法院系统具有执行效力,对人民检察院或者监察部门没有拘束力,缺乏实践意义,不利于保障法官的司法权。此外,《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)的法律位阶要比《意见》高。《法官法》第8条规定,法官“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”,该条似乎已经赋予法官一定的豁免权,但该条规定过于笼统,且没有明确说明,在司法审判中难以实现。

2.2责任认定标准主观化

责任认定标准是法官责任豁免制度的重要内容,只有符合该标准,法官才需为在审判、执行过程中的不当行为承担责任。可以说,法官间接享有责任豁免权。《办法》第2条规定:“人民法院审判人员在审判、执行工作中,故意违反与审判工作有关的法律、法规,或者因过失违反与审判工作有关的法律、法规造成严重后果的,应当承担违法审判责任。”①违法审判责任的承担与审判人员的主观心理相关联,主观心理不同,造成的后果不同,最终承担的责任也不同。主观化倾向于观念主义,不仅为监督者滥用职权留下漏洞,而且使责任认定标准模糊。《意见》第25条对《办法》的第2条进行完善,将“过失”改为“重大过失”,认定标准更加明确,缩小了主观认定的范围。但责任认定标准仍具有较强的主观性,这种主观心理的认定对纠责主体极具挑战,条文应用效果不理想[3]。

2.3追责程序设计行政化

程序正义是人权的保障,追责程序维护法官责任豁免制度的良好运行,若仅有实体的规定,而缺乏程序的保障,实体规定就会变成一纸空文。虽然现行法律构建了法官责任追责程序,但程序设计过于行政化。2016年通过的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(法发〔2016〕24号)(以下简称《惩戒意见》)第11条规定:“当事法官对惩戒决定不服的,可以向作出决定的人民法院申请复议,并有权向上一级人民法院申诉。”①法官的惩戒决定由法官惩戒委员会作出,《惩戒意见》第11条却规定当事法官有权向人民法院申请复议。这样的程序设计,既不利于维护法官的利益,也不利于法官责任豁免制度的良性运行,更不符合法院作为当事主体的事实。

3域外法官责任豁免制度的立法经验

3.1域外法官责任豁免制度

美国最早在1871年“Bradleyv.Fisher”一案中确立了法官责任豁免制度。虽然美国宪法和相关法律未提及法官责任豁免,但美国是判例法国家,判例也具有法律拘束力。通过判例,美国明确法官被追责范围仅包括重大犯罪和行为不端,间接地将过失行为排除在追责范围之外,同时不得对在职的法官追究刑事责任,以此来保障法官的权利[4]。此外,美国还设置法官惩戒委员会和特别惩戒法庭作为执行法官弹劾程序的专门机构。澳大利亚宪法明确规定法官被免职和受惩戒的范围,法官责任豁免制度具有最高法律效力。法官被追责范围仅包括不当行为。《司法行为准则》明确了法官被追责的标准,为法官提供司法行为指引。英国法官责任豁免制度源于《权利法案》。美国和澳大利亚实行相对豁免,而英国实行绝对豁免,无论是职务、行为,还是言论,都不会受到法律追究。日本宪法明确规定法官责任豁免制度的实体内容和法官被罢免的程序内容,法官需要经过正式弹劾程序才能被罢免[5]。在追责范围上,仅限法官在行使职权过程中违背义务且具有过错的情形。日本还专门设立弹劾法院作为审理法官责任案件的专门机构,不由普通法院审理,亦不由行政机关审理,以此维护法官权利。

3.2借鉴域外立法经验

域外发达国家确立法官责任豁免制度早于我国,体系较完善,可以借鉴域外国家的有益经验。首先,可以吸收澳大利亚与日本的立法理念,在高位阶法律中规定法官责任豁免制度。其次,相对豁免原则符合我国宽严相济的立法精神,可以适当引入。最后,专案专办制度保证追责的精准性、专业性和公正性。我国在法官责任追究和案件的处理上可以设立专门机关,并赋予法官同当事人一样的救济权利,在追责同时保障法官正当权利。法律文化具有国家特色,它内化为法律精神,外化为法律制度,是人们运用法律调整社会关系的智慧、知识和经验的结晶。法律制度建设必须立足于解决本国法律问题,因此,在吸收域外有益经验的同时应结合国情,原封不动的“拿来”主义与理性相悖,不仅对法官责任豁免制度的完善没有帮助,甚至可能存在制度隐患。

4完善法官责任豁免制度的立法建议

4.1提高法官责任豁免制度的法律位阶

我国法官责任豁免制度仅在一些规范性文件中体现,这些规范性文件的法律位阶较低,不利于维护法官权利,不利于法官责任豁免制度进一步完善[1]。提高法官责任豁免制度的法律位阶,是对这一制度进行完善的有力举措。域外部分国家在宪法中确立了法官责任豁免制度,但在我国,法官责任豁免制度入宪并不可行,我国法官责任豁免制度尚处于完善阶段,仍有不足之处。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)具有最高法律效力,一切法律规范都不得与《宪法》相冲突,且《宪法》修改程序较为严格。将法官责任豁免制度入宪,不利于维护《宪法》的稳定和权威。可以将法官责任豁免制度写入《法官法》,《法官法》是由全国人民代表大会制定的法律,效力等级仅次于《宪法》,法律位阶较高。可以通过法律的立改释工作对法官责任豁免制度进行修正,以弥补法律条文的不足或局限,既可以维护《宪法》的权威,亦有利于提高法官责任豁免制度的法律地位,有利于法官责任豁免制度的实施和完善。具体而言,可以将现行《法官法》第6章的“法官的考核、奖励和惩戒”改为“法官的考核、奖励、惩戒和豁免”,并将《办法》与《意见》中有关法官责任豁免的内容纳入《法官法》,置于第6章。同时,明确规定法官责任豁免的具体范围,便于司法机关精准适用。

4.2形成主客一体“行为中心主义”的认定标准

主客观相结合的认定标准是指在责任认定上既要存在客观违法,又要具备主观有责。这种标准既避免了一味坚持主观的随意性,又摆脱了过度追求客观的僵硬。我国基本上采取主客观相结合的认定标准,以实现在公正裁量上的相对最优。现行法官违法责任认定标准存在主观化倾向,应当予以修正,坚持主客一体“行为中心主义”的复合认定标准。首先,客观上以职务犯罪行为为主、不当行为为辅。不当行为包括职务违纪行为、不当业外行为和职务犯罪行为,但并非所有不当行为都应当追究法官违法责任。具体而言,职务违纪行为是指法官违反了法院的规定,可以在法院内部进行处分,无需由监察机关介入追究刑责;不当业外行为是指法官实施违背职业伦理的行为,如嫖娼、赌博等,通过行政方式的惩罚足以实现责罚平衡,亦无需监察机关介入追究刑责;职务犯罪行为是指法官在履行职务过程中,违反了《刑法》的规定,构成犯罪,亦构成了刑事责任与法官违法责任的竞合,严重损害司法权威和司法公正,必须严厉打击。其次,主观上结合当事法官的“过错”。尽管当事法官在客观上具有不当行为,但若缺少主观“过错”要素,也不能对法官追究违法责任,避免客观归罪倾向。主观“过错”的内容包括故意和过失,过失包括一般过失与重大过失。一般过失所体现的有责性较低,将一般过失纳入法官违法责任将大大挫伤法官有效行使自由裁量权的积极性,不利于实现司法公正,因此本文讨论的过失仅限于重大过失。“过错”的具体认定需要从一般社会观念出发,与不当行为相结合探求当事法官的主观意图。在司法实践中,“过错”与“无过错”的甄别需要以完整的证据链所反映的事实作为正当性基础。最后,将“错案责任”作为补充标准。有观点认为,错案责任追究制的程序不完善,已与当下社会脱节,在实践中形同虚设,不应当再作保留[6]。笔者认为,冤假错案的出现,可能伴随法官违法违纪行为。因此,将错案责任追究制作为法官责任的补充,可以有效预防冤假错案。综上所述,可以将《意见》中的责任认定标准改为:“人民法院审判人员在审判、执行工作中存在不当行为,并且具有故意或重大过失的主观心态,应当承担违法审判责任;若存在错案时,涉案审判人员应当配合监察机关的调查。”

4.3构建司法化的追责程序

程序是制度的保卫者,追责程序保障法官责任豁免制度的有效运行。制度运行主要取决于程序设计,追责程序应当去行政化,构建具体、明确且规范的司法化追责程序。首先,具体、明确的程序有利于执行者正确执行,避免出现程序漏洞而损害法官合法权益。其次,规范的追责程序是实现程序正义的前提,也有利于法官通过规范的程序维护自身的合法权益,提升法官的司法安全感。最后,奉行“法无明文规定不追责”的司法理念,非因法定事由及法定程序不得对法官进行追责,且追责程序应当从惩罚观念转向建立法官自律观念,切实保障法官的合法权益[7]。在追责程序的启动上,现行法律尚有缺位,应当在《法官法》第6章中增加1条:“人民法院发现本院审判人员有不当行为时,可以立即启动本级法官惩戒程序,发现下级法院审判人员有不当行为时,可以责令下级法院启动法官惩戒程序;公民、法人或其他组织发现审判人员有不当行为时,可以向该审判人员所在法院提出申请,由法院审查并启动法官惩戒程序。”总而言之,追责程序既可以依职权启动,也可以依申请启动。另外,基于权责利对等原则,需要在《法官法》第6章中再增加1条:“由监察机关承担提起公诉和举证的责任,涉案法官如被告人一般,享有陈述、举证、抗辩的权利。涉案法官对惩戒不服,可以向作出该惩戒意见的法官委员会申请复议一次;对复议结果仍然不服,可以向上一级法院的法官委员会申请复核,上一级法院的法官委员会作出决定后,涉案法官不得再行申诉。”赋予法官提出抗辩进行救济的权利[8]。

参考文献:

[1]王迎龙.司法责任语境下法官责任制的完善[J].政法论坛,2016,34(5):136-146.

[2]陈光中,王迎龙.司法责任制若干问题之探讨[J].中国政法大学学报,2016(2):31-41,158-159.

[3]马骏.司法责任制下的法官问责标准:制度、评价与借鉴[J].山西师大学报,2019(3):78-83.

[4]党振兴.法官责任追究制度及其豁免机制研究[J].广西政法管理干部学院学报,2020,35(4):84-89.

[5]唐海山,赵杰宏.我国构建法官豁免权制度的必要性分析:以司法责任终身制为语境[J].山西省政法管理干部学院学报,2019,32(1):5-8,49.

[6]魏胜强.错案追究何去何从?[J].法学,2012(9):55-64.

[7]马骏.司法责任制下的法官责任豁免权研究[J].云南社会科学,2020(5):96-102.

[8]方乐.法官责任制度的司法化改造[J].法学,2019(2):150-164.

作者:陈茜茜 朱道谭 单位:安徽大学法学院

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